PRINC�PIOS CONSTITUCIONAIS ADMINISTRATIVOS - MEF 31394 - BEAP
LAURITO MARQUES DE OLIVEIRA *
��������������� Os princ�pios expressos no caput do art. 37 da CF/88, a partir da Emenda Constitucional n� 19/98 (Reforma Administrativa), s�o cinco, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia (este �ltimo acrescentado pela Emenda referida).
��������������� A Lei n� 9.874/99, que trata dos processos administrativos no �mbito federal, tamb�m incluiu, em seu art. 2�, a efici�ncia no rol dos princ�pios norteadores da Administra��o P�blica, juntamente com os princ�pios da legalidade, finalidade, motiva��o, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, do contradit�rio, da seguran�a jur�dica e do interesse p�blico.
��������������� Os princ�pios s�o as ideias centrais de um sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo a ele um sentido l�gico, harmonioso e racional, o que possibilita uma adequada compreens�o de seu modo de organizar-se. Os princ�pios determinam o alcance e sentido das regras de um determinado ordenamento jur�dico.
��������������� Devemos notar que o art. 97 da CF/88 se encontra inserido em seu Cap�tulo VII - �Da Administra��o P�blica�, especificamente correspondendo � Se��o I deste Cap�tulo, que trata das �Disposi��es Gerais�. Este fato, ao lado da expressa dic��o do dispositivo, torna claro que os princ�pios ali enumerados s�o de observ�ncia obrigat�ria para todos os Poderes, quando no exerc�cio de atividades administrativas, e em todas as esferas de governo - Uni�o, Estados, DF e Munic�pios, alcan�ando a Administra��o Direta e a Indireta.
��������������� PRINC�PIO DA LEGALIDADE
��������������� O princ�pio da legalidade � a diretriz basilar de todos os estados de direito, constituindo, em verdade, sua pr�pria qualifica��o.
��������������� A formula��o mais gen�rica deste princ�pio encontra-se no inciso II do art. 5� da CF, artigo em que se insculpem os direitos e garantidas fundamentais de nosso ordenamento. Lemos, no dispositivo, que �ningu�m ser� obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa sen�o em virtude de lei�. Como aqui se trata de um direito individual, decorrente do liberalismo do S�culo XVIII, voltado essencialmente, portanto, � prote��o dos particulares contra o Estado, temos como corol�rio que aos particulares � l�cito fazer tudo aquilo que a lei n�o pro�ba. Podemos de pronto perceber que tal assertiva � totalmente inaplic�vel � atividade administrativa, pois, enquanto para os particulares a regra � a autonomia da vontade, para a Administra��o a �nica vontade em que podemos cogitar � a vontade da lei, sendo irrelevante a vontade pessoal do agente.
��������������� O princ�pio da legalidade, devido a sua import�ncia, encontra-se enunciado relativamente aos mais diversos ramos do Direito, assumindo, em cada caso, os matizes decorrentes das peculiaridades do ramo a que se refere. Assim, exemplificando, para o Direito Penal, �n�o h� crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem pr�via comina��o legal� (CF, art. 5�, XXXIX); para o Direito Tribut�rio, � vedado �exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabele�a� (CF, art. 150, I) etc.
��������������� No que concerne ao Direito Administrativo, a CF n�o estabeleceu um enunciado espec�fico para o princ�pio em comento. Podemos, entretanto, afirmar que, neste ramo do Direito P�blico, a legalidade traduz a ideia de que a Administra��o, no exerc�cio de suas fun��es, somente poder� agir conforme o estabelecido em lei. Inexistindo previs�o legal para uma hip�tese, n�o h� possibilidade de atua��o administrativa, pois a vontade da Administra��o � a vontade expressa na lei, sendo irrelevantes as opini�es ou convic��es pessoais de seus agentes. Assim, diz-se que a Administra��o, al�m de n�o poder atuar contra a lei ou al�m da lei, somente pode agir segundo a lei (a atividade administrativa n�o pode ser contra legem nem praeter legem, mas apenas secundum legem). Os atos eventualmente praticados em desobedi�ncia a tais par�metros s�o atos inv�lidos e podem ter sua invalidade decretada pela pr�pria Administra��o que o haja editado ou pelo Poder Judici�rio.
��������������� O art. 84, VI, da CF, explicita o acima expendido, atribuindo compet�ncia ao Presidente da Rep�blica (Chefe da Administra��o P�blica Federal) para sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execu��o. Os regulamentos aut�nomos s�o, portanto, incompat�veis com nosso Estado de Direito e a Administra��o n�o pode criar, restringir, modificar ou extinguir direitos para os administrados a n�o ser que tais possibilidades se encontrem determinadas em lei.
��������������� Devemos observar que a possibilidade de o Poder Executivo expedir atos que inaugurem o Direito Positivo somente existe nas situa��es expressamente previstas no pr�prio Texto Constitucional. Tais hip�teses deveriam possuir sempre car�ter de extrema excepcionalidade, sendo as principais a edi��o de medidas provis�rias �com for�a de lei� (CF, art. 62) e de leis delegadas, cuja edi��o deve ser autorizada por resolu��o do Congresso Nacional (art. 68).
��������������� Segundo Celso Ant�nio Bandeira de Mello, o princ�pio da legalidade representa a consagra��o da ideia de que a Administra��o P�blica s� pode ser exercida conforme a lei, sendo a atividade administrativa, por conseguinte, sublegal ou infralegal, devendo restringir-se � expedi��o de comandos complementares � lei. Como a lei consubstancia, por meio de comandos gerais e abstratos, a vontade geral, manifestada pelo Poder que possui representatividade para tanto � o Poder Legislativo, o princ�pio da legalidade possui o escopo de garantir que a atua��o do Poder Executivo nada mais seja sen�o a concretiza��o desta vontade geral.
��������������� PRINC�PIO DA MORALIDADE
��������������� O princ�pio da moralidade torna jur�dica a exig�ncia de atua��o �tica dos agentes da Administra��o. A denominada moral administrativa difere da moral comum justamente por ser jur�dica e pela possibilidade de invalida��o de atos administrativos que sejam praticados com inobserv�ncia deste princ�pio.
��������������� Segundo uma formula��o j� consagrada, incorporada inclusive ao C�digo de �tica do Servidor P�blico Civil Federal (Decreto n� 1.191/94), o servidor deve decidir n�o somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto.
��������������� Para atuar em respeito � moral administrativa n�o basta ao agente cumprir a lei na frieza de sua letra. � necess�rio que se atenda a letra e o esp�rito da lei; que ao legal se junte o �tico.
��������������� Foi grande a preocupa��o da CF/88 com a moralidade administrativa, e o princ�pio que se encontra resguardado em diversos dispositivos. Cada vez mais o Judici�rio tem conferido efetividade ao principio e, hoje, j� n�o � raro depararmo-nos com senten�as e ac�rd�os invalidando atos ou procedimentos por ferirem a moralidade administrativa.
��������������� O � 4� do art. 37 da CF cuida da les�o � moralidade, referindo-se � improbidade administrativa, nos seguintes termos:
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��������������� �Os atos de improbidade administrativa importar�o a suspens�o dos direitos pol�ticos, a perda da fun��o p�blica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao er�rio, na forma e grada��o previstas em lei, sem preju�zo da a��o penal cab�vel�.
��������������� Com maior �nfase ainda, o art. 85, V, da CF, tipifica como crime de responsabilidade os atos do Presidente da Rep�blica que atentem contra a probidade administrativa.
��������������� Ao lado destes dispositivos voltados para a Administra��o, a CF confere aos particulares o poder de controlar o respeito � moralidade da Administra��o por meio da a��o popular, prevista no art. 5�, LXXIII, segundo o qual �qualquer cidad�o � parte leg�tima para propor a��o popular que vise a anular o ato lesivo ao patrim�nio p�blico ou de entidade de que o Estado participe, � moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrim�nio hist�rico e cultural�...
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��������������� PRINC�PIO DA IMPESSOALIDADE
��������������� O princ�pio da impessoalidade expresso no caput do art. 37, da CF/88, apresenta dupla acep��o em nosso ordenamento.
��������������� Conforme sua formula��o tradicional, a impessoalidade se confunde com o principio da finalidade da atua��o administrativa. De acordo com este, h� somente um fim a ser perseguido pela Administra��o, expresso ou impl�cito na lei que determina ou autoriza determinado ato. Sabemos que a finalidade de qualquer atua��o da Administra��o � a defesa do interesse p�blico.
��������������� A impessoalidade da atua��o administrativa impede, portanto, que o ato administrativo seja praticado visando a interesses do agente ou de terceiros, devendo ater-se � vontade da lei, comando geral e abstrato por ess�ncia. Impede o princ�pio persegui��es ou favorecimentos, discrimina��es ben�ficas ou prejudiciais aos administrados. Qualquer ato praticado em raz�o de objetivo diverso da tutela do interesse da coletividade ser� inv�lido por desvio de finalidade.
��������������� Segundo Celso Ant�nio Bandeira de Mello, a impessoalidade � corol�rio da isonomia ou igualdade e tem desdobramentos expl�citos em dispositivos como o art. 37, II, que exige concurso p�blico para ingresso em cargo ou emprego p�blico (oportunidades iguais para todos), ou no art. 37, XXI, que exige que as licita��es p�blicas assegurem igualdade de condi��es a todos os concorrentes.
��������������� A outra acep��o do princ�pio da impessoalidade, mesmo mencionada pela doutrina, encontra express�o no � 1�, do art. 37, da CF, verbis:
��������������� �A publicidade dos atos, programas, obras, servi�os e campanhas dos �rg�os p�blicos dever� ter car�ter educativo, informativo ou de orienta��o social, dela n�o podendo constar nomes, s�mbolos ou imagens que caracterizem promo��o pessoal de autoridades ou servidores p�blicos�.
��������������� PRINC�PIO DA PUBLICIDADE
��������������� O princ�pio da publicidade tamb�m apresenta uma dupla acep��o em face do sistema decorrente da CF/88. Em sua formula��o mais conhecida, refere-se o princ�pio � publica��o oficial dos atos administrativos a fim de que eles possam produzir efeitos externos. Evidentemente, em um Estado de Direito, � inconceb�vel a exist�ncia de atos sigilosos ou confidenciais que pretendam criar, restringir ou extinguir direitos para os administrados.
��������������� A exig�ncia de publica��o oficial dos atos externos da Administra��o n�o � um requisito de validade dos atos administrativos, mas sim pressuposto de sua efic�cia. Assim, enquanto n�o verificada a publica��o, o ato n�o estar� apto a produzir efeitos perante seus destinat�rios externos ou terceiros. Entende-se por oficial a publica��o no Di�rio Oficial da Uni�o (se ato federal), Di�rio Oficial dos Estados, do DF e dos Munic�pios em que haja imprensa oficial. Nos demais Munic�pios, admite-se a afixa��o do ato na sede da Prefeitura ou da C�mara. Deve-se observar que o par�grafo �nico do art. 61 da Lei n� 8.666/93 estabelece como requisito indispens�vel de efic�cia dos contratos administrativos a publica��o resumida do seu instrumento na imprensa oficial.
��������������� O outro aspecto do princ�pio da publicidade diz respeito � exig�ncia de transpar�ncia da atividade administrativa como um todo. Este prisma do princ�pio � corol�rio de dispositivos como o inciso XXXIII do art. 5�, da CF (devemos observar que n�o se trata de um direito absoluto), segundo o qual:
��������������� �Todos t�m direito a receber dos �rg�os p�blicos informa��es de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que ser�o prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescind�vel � seguran�a da sociedade e do Estado�.
��������������� Ainda nessa esteira, embora seja um Direito menos gen�rico, o inciso XXXIV do mesmo artigo assegura a �obten��o de certid�es em reparti��es p�blicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situa��es de interesse pessoal�.
��������������� Estes aspectos do princ�pio da publicidade permitem o controle pelos administrados das atividades da Administra��o, o qual pode ser exercido por meio de instrumentos como a a��o popular, o mandado de seguran�a, o direito de peti��o (art. 5� XXXIV, �a�), o habeas data etc.
��������������� PRINC�PIO DA EFICI�NCIA
��������������� Este � o mais novo princ�pio constitucional expresso relativo ao Direito Administrativo. O princ�pio foi acrescentado aos quatro anteriores, no caput do art. 37 da CF, pela EC 19/98, que ficou conhecida como Reforma Administrativa.
��������������� Na obra atualizada de Hely Lopes Meirelles encontramos refer�ncia ao princ�pio como o que imp�e a todo agente p�blico a obriga��o de realizar suas atribui��es com presteza, perfei��o e rendimento funcional. A fun��o administrativa j� n�o se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servi�o p�blico e satisfat�rio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.
��������������� Para a professora Maria Sylvia Di Pietro, o princ�pio apresenta dois aspectos:
��������������� a) relativamente � forma de atua��o do agente p�blico, espera-se o melhor desempenho poss�vel de suas atribui��es, a fim de se obter os melhores resultados;
��������������� b) quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administra��o P�blica, exige-se que este seja o mais racional poss�vel, no intuito de alcan�ar melhores resultados na presta��o dos servi�os p�blicos.
��������������� O objetivo do princ�pio � assegurar que os servi�os p�blicos sejam prestados com adequa��o �s necessidades da sociedade que os custeia.
��������������� A ideia de efici�ncia aproxima-se da de economicidade. Visa-se atingir objetivos traduzidos por boa presta��o de servi�os, do modo mais simples, mais r�pido e mais econ�mico, elevando a rela��o custo/benef�cio do trabalho da Administra��o. O administrador deve sempre procurar a solu��o que mais bem atenda ao interesse publico, o qual deve tutelar.
��������������� O constitucionalista Alexandre de Moraes define o princ�pio da efici�ncia como aquele que �imp�e � Administra��o P�blica direta e indireta e a seus agentes a persecu��o do bem comum, por meio do exerc�cio de suas compet�ncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre em busca da qualidade, primando pela ado��o dos crit�rios legais e morais necess�rios para a melhor utiliza��o poss�vel dos recursos p�blicos, de maneira a evitar desperd�cios e garantir-se uma maior rentabilidade social�.
��������������� Efici�ncia tem como corol�rio a boa qualidade. A partir da positiva��o deste princ�pio como norte da atividade administrativa, a sociedade passar a dispor de base jur�dica expressa para cobrar a efetividade do exerc�cio de direitos sociais, como a educa��o, a sa�de e outros, os quais t�m que ser garantidos pelo Estado com qualidade ao menos satisfat�ria. Pelo mesmo motivo, o cidad�o passa a ter o direito de questionar a qualidade das obras e atividades p�blicas, exercidas diretamente pelo Estado ou por seus delegat�rios.
* Contador, auditor, diretor da Magnus Auditores e Consultores Associados, consultor do BEAP.
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