Natureza jurídica da responsabilidade administrativa em matéria ambiental

Abstract

Resumo : O presente estudo tem por finalidade analisar as características gerais da sanção no Direito Ambiental e, mais especificamente, abordar a natureza jurídica da responsabilidade ambiental administrativa, à luz da legislação, da doutrina e da jurisprudência. Em um momento inicial será abordada, de maneira ampla, a responsabilidade ambiental penal, como seus princípios norteadores, hermenêutica, natureza jurídica, a responsabilidade da pessoa jurídica e a definição de crime ambiental. Em seguida, serão tratados, à luz da legislação aplicável, os conceitos basilares da responsabilidade ambiental administrativa, as formas de sanção administrativa, a análise destas sob a luz do princípio da legalidade estrita, a dinâmica do procedimento administrativo, o papel da punição administrativa de inibidora de condutas lesivas ao meio ambiente e o interesse público à atuação administrativa em matéria ambiental. Ao fim, mediante estudo e comparação da doutrina especializada, será abordada a discussão doutrinária acerca da natureza jurídica da responsabilidade ambiental administrativa, com a abordagem das principais teses, especialmente sobre a necessidade ou não da presença de elementos que demonstrem a culpabilidade daquele que é responsabilizado administrativamente.

Oriana Piske de Azevedo Magalhães Pinto
Revisão Jurídica: Cláudio Nunes Faria, Gersonise Bastos Valadão, Maria Lígia Gonçalves Teixeira e Lidiane de Oliveira Dantas Santiago.
Revisão de texto: Maria Helena Gonçalves Teixeira e Rosa dos Anjos

Parte I

Sumário: Introdução. 1. Breve histórico do Direito Ambiental. 2. Importância dada ao meio ambiente na Carta Constitucional brasileira de 1988. 3. Responsabilidade Administrativa. 3.1. Infrações e sanções administrativas. 3.1.1. Multa. 3.1.2. Perda ou restrições de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo poder público e/ou perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito. 3.1.3. Suspensão de atividades. 3.1.3.1. Suspensão de atividades licenciadas. 3.1.3.2. Suspensão de atividades não autorizadas. 3.1.4. Redução das atividades. 3.2. Formalização das sanções 3.3. Poder de polícia ambiental 3.3.1. Quem pode exercer o poder de polícia ambiental. 3.3.2. Contra quem pode ser exercido o poder de polícia ambiental. Conclusões. Bibliografia.

Introdução

O meio ambiente constitui-se no conjunto de elementos naturais e culturais que favorecem o desenvolvimento pleno da vida em todas as suas formas. Assim, a preservação, a recuperação e a revitalização do meio ambiente há de ser uma preocupação de todos.
A transformação adversa das características do meio ambiente é considerada pela lei como a degradação da qualidade ambiental (Lei 6.938, de 1981, art. 3o, II) a qual pode comprometer a atmosfera, a hidrosfera ou a litosfera. Daí, a necessidade de se conhecer as formas de degradação ambiental, com o escopo de desenvolver uma consciência ecológica visando à efetiva responsabilização de tais condutas. O desmatamento, as queimadas, a devastação da flora, a poluição, a degradação do solo, são formas de depredação ambiental.
O desmatamento irracional vem transformando várias regiões, no Brasil e no mundo, em verdadeiros desertos. As queimadas têm empobrecido acentuadamente o solo, retirando-lhe os nutrientes indispensáveis. Apenas recentemente se passou a incentivar e a impor florestamento e reflorestamento, o que por si não recompõe os elementos destruídos.
Segundo Paulo Affonso Leme Machado ?os locais de valor histórico ou artístico podem ser enquadrados nos valores estéticos em geral, cuja degradação afeta também a qualidade ambiental? .
Os constantes desastres ecológicos vêm despertando a consciência ambientalista por todo o mundo, e as nações passam a refletir sobre os erros do passado e a sopesar que avanços podem ser dados no futuro em termos de desenvolvimento econômico, tendo-se em mente, também a compatibilização com o ecológico, para, assim, preservar o patrimônio ambiental global.

2 Breve histórico do Direito Ambiental

A sociedade industrial, surgida no século XIX, estruturou-se sobre a ideologia do liberalismo, tendo como princípio fundante a livre concorrência ? a liberdade de empresa, cujos padrões de produção e consumo vêm gerando notável depredação ambiental em decorrência de: aumento de poluição pelas fábricas e veículos automotores; emprego desordenado de substâncias agrotóxicas na produção agrícola; consumismo desmedido; uso irracional dos recursos naturais; acúmulo de lixo não degradável.
Com efeito, a partir da Revolução Industrial houve crescente demanda por energia levando à intensa exploração de reservas de petróleo e carvão. A queima desses combustíveis aumentou a emissão e a concentração de gás carbônico na atmosfera, o que vem gerando diversas alterações climáticas, sendo esse o mais grave problema ambiental, pois não afeta apenas os países industrializados, mas todo o globo.
O alucinante progresso econômico do século XX teve como fundamento o uso indiscriminado dos recursos naturais, antes considerados inesgotáveis. Por sua vez, foi a polêmica suscitada pela questão da energia nuclear, nos anos 60, e o aumento inesperado dos preços do petróleo, nos anos 70, que suscitaram os primeiros debates sobre a escassez de recursos naturais e levaram à percepção da finitude da biosfera. Essa preocupação ambientalista tornou-se sensível, a partir dos anos 60, com o aparecimento de um movimento social engajado no enfrentamento da questão nuclear, em vários países europeus e nos Estados Unidos. A sociedade civil e seus movimentos ativistas passaram a volver seu olhar, também, para o problema da degradação do meio ambiente, que já ameaça a continuidade da sobrevivência na Terra.
Dessa forma, a humanidade passou a refletir sobre a necessidade da tutela dos recursos ambientais.
A realização da I Conferência Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em Estocolmo, de 5 a 16 de junho de 1972, promovida pela Organização das Nações Unidas (ONU) trouxe o reconhecimento mundial para a importância da discussão e da mobilização, visando à preservação ambiental e ao equilíbrio ecológico global. O resultado desse encontro foi a Declaração sobre o Ambiente Humano, emanada da Assembléia Geral das Nações Unidas, tendo como objetivo maior atender ?... a necessidade de um ponto de vista e de princípios comuns, para inspirar e guiar os povos do mundo na preservação e na melhoria do ambiente...? Entre os princípios enumerados na referida Declaração, encontra-se o seguinte:

?4 - O Homem tem a responsabilidade especial de preservar e administrar judiciosamente o patrimônio representado pela flora e fauna silvestres, bem assim o seu habitat, que se encontram atualmente em grave perigo, por uma combinação de fatores adversos. Em conseqüência, ao planificar o desenvolvimento econômico, deve ser atribuída importância à conservação da natureza, incluídas a flora e a fauna silvestres? .

Tal princípio dispõe sobre a responsabilidade de todos na preservação e equilíbrio do meio ambiente. Portanto, se não cumprida tal obrigação, surge a responsabilidade nas modalidades e efeitos que lhe são inerentes.
Em junho de 1992, realizou-se a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, tendo os participantes subscrito a Declaração do Rio de Janeiro onde se destaca o Princípio n. 13:

?Os Estados devem elaborar uma legislação nacional concernente à responsabilidade por danos causados pela poluição e com a finalidade de indenizar as vítimas?.
Assim, funda-se, em tal princípio, a possibilidade de enfocar os danos ambientais em sentido amplo, desdobrando-os em: a) danos ambientais propriamente ditos, decorrentes de agressões ao patrimônio público ambiental; b) os que ofendem direitos individuais homogêneos, consistentes em danos patrimoniais e extrapatrimoniais, causados a pessoas ou grupos de pessoas delimitados ou delimitáveis, em conseqüência do dano ambiental.
A violação de um preceito normativo pode dar origem a sanções de diversas naturezas, e a cada uma corresponde um tipo de responsabilidade civil, administrativa ou penal, conforme seus objetivos peculiares e, em conseqüência, as sanções diferem entre si.

2 Importância dada ao meio ambiente na Carta Constitucional brasileira de 1988

A Constituição de 1988 destacou o meio ambiente em capítulo próprio (Capítulo VI), integrando-o no Título VIII ? da Ordem Social ? o qual tem como objetivo o bem-estar e a justiça sociais. A Lei Maior salvaguarda o direito de todos ao meio ambiente em equilíbrio, para atender ao reclamo dos indivíduos e da coletividade a uma vida sadia, em sintonia com a natureza.
Consoante se deflui do art. 225, impõe-se ao Poder Público, com o escopo de assegurar a efetividade desse direito:
a) preservar os ecossistemas, as espécies, a integridade do patrimônio genético do País;
b) definir os espaços territoriais, nas unidades da Federação, a serem protegidos;
c) exigir estudo prévio de impacto ambiental, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental, devendo ser dada publicidade; controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
d) promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino;
e) proteger a fauna e a flora.

A Constituição Cidadã foi além, ao constitucionalmente responsabilizar, no aludido artigo, em especial, os parágrafos 2o e 3o, respectivamente, aquele que explorar recursos minerais, ficará obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, em conformidade com a solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei; e, aos infratores de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, sejam pessoas físicas ou jurídicas, sujeitando-os às sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparação civil. Acrescente-se que a pessoa jurídica passou, nesse caso, a uma responsabilização funcional.
Portanto, a Carta Constitucional de 1988 ao declarar, em seu preâmbulo, um Estado democrático de Direito, tendo como princípio fundamental a dignidade da pessoa humana, assume uma postura coerente ao desenvolver a idéia da objetivação da responsabilidade em relação ao dano ambiental, seja nos casos de danos nucleares (art. 21, XXIII, ?c?), seja nas das pessoas jurídicas, que notada e notoriamente, por vezes, têm-se revelado as mais degradadoras do meio ambiente.
Para uma nação desenvolver a consciência ambientalista, ela precisa conhecer e aplicar os princípios fundantes do Direito Ambiental que, na verdade, são princípios universais de Direito particularizados a esse enfoque, ao tempo que vêm evoluindo em dimensão global.
São dez os princípios elencados por Paulo Affonso Leme Machado que traduzem a densidade e a diversidade de perspectivas que o Direito Ambiental ou Ecológico vem assumindo no contexto histórico mundial:

?1. O homem tem direito fundamental a condições de vida satisfatórias, em um ambiente saudável, que lhe permita viver com dignidade e bem-estar, em harmonia com a natureza, sendo educado para defender e respeitar esses valores.
2. O homem tem direito ao desenvolvimento sustentável, de tal forma que responda eqüitativamente às necessidades ambientais e de desenvolvimento das gerações presentes e futuras.
3. Os países têm responsabilidade por ações ou omissões cometidas em seu território, ou sob seu controle, concernentes aos danos potenciais ou efetivos ao meio ambiente de outros países ou de zonas que estejam fora dos limites da jurisdição nacional.
4. Os países têm responsabilidades ambientais comuns, mas diferenciadas, segundo seu desenvolvimento e sua capacidade.
5. Os países devem elaborar uma legislação nacional correspondente à responsabilidade ambiental em todos os seus aspectos.
6. Quando houver perigo de dano grave e irreversível, a falta de certeza científica absoluta não deverá ser utilizada como razão para adiar-se a adoção de medidas eficazes em função dos custos, para impedir a degradação do meio ambiente (princípio da precaução).
7. O Poder Público e os particulares devem prevenir os danos ambientais, havendo correção, com prioridade, na fonte causadora.
8. Quem polui deve pagar e, assim, as despesas resultantes das medidas de prevenção, de redução da poluição e da luta contra a mesma, devem ser suportadas pelo poluidor.
9. As informações ambientais devem ser transmitidas pelos causadores, ou potenciais causadores de poluição e degradação da natureza, e repassadas pelo Poder Público à coletividade.
10. A participação das pessoas e das organizações não governamentais nos procedimentos de decisões administrativas e nas ações judiciais ambientais deve ser facilitada e encorajada? .

Desses princípios, denota-se que: o direito a um ambiente sadio é um direito inalienável de todo ser humano; há a necessidade de preservação das espécies como condição para uma vida harmônica do homem com a natureza; atribui-se aos países responsabilidade pelos atos poluidores cometidos sob sua jurisdição; a responsabilidade compete a todos os países, porém deve ser atribuída razoável e eqüitativamente; há a responsabilidade do poder público pelas ações e decisões que prejudiquem ou possam prejudicar o meio ambiente; a obrigação de serem tomadas atitudes imediatas de proteção ao meio ambiente, mesmo que o perigo de dano não possa ser reconhecido com absoluta certeza; impõe-se o dever de prevenção, repressão e reparação integral do dano ambiental, sempre que possível; a responsabilidade ambiental, decorrendo da obrigação de pagar e reparar àquele que polui; a obrigatoriedade de o causador do dano informar sobre as conseqüências da sua ação à população por ela atingida; o direito ao livre acesso para as pessoas e organizações não-governamentais que queiram participar do processo nas decisões públicas ambientais e junto ao Poder Judiciário para a defesa dos interesses difusos.
Analisando esse rol de princípios, verifica-se que a Carta Constitucional brasileira de 1988 procurou observá-los, a fim de salvaguardar o direito maior ? a vida no planeta. Resta a cada um (indivíduos, sociedade civil, empresas públicas, privadas e Estado) ter consciência desses princípios, reconhecendo-os como vetores primordiais para uma existência saudável e em harmonia global.

3 Responsabilidade Administrativa

A responsabilidade administrativa é decorrência de infração a regramentos administrativos, sujeitando-se o infrator à sanções de cunho administrativo, qual seja: advertência, multa simples, interdição de atividade, etc.
Entre os poderes da administração, o mais expressivo é o de polícia. Consoante ensina Hely Lopes Meirelles, é aquele ?que a administração Pública exerce sobre todas as atividades e bens que afetam ou possam afetar a coletividade?.
Verifica-se que todas as entidades estatais dispõem de poder de polícia relativo à matéria que lhes compete. Como é de incumbência das três unidades proteger o meio ambiente, também cabe-lhes tornar efetivas as providências que se encontram sob sua alçada, condicionando e restringindo o uso e gozo de bens, atividades e direitos em benefício da qualidade de vida da coletividade, aplicando as sanções pertinentes nos casos de infringência às ordens legais da autoridade competente.

3.1 Infrações e sanções administrativas

Ensina José Afonso da Silva que as infrações administrativas e respectivas sanções hão de ter previsão legal. As legislações federal, estaduais e municipais definem, cada qual, no âmbito de sua competência, as infrações às normas de proteção ambiental e as respetivas sanções. A Lei dos Crimes Ambientais ? Lei 9.605/98 ? que estabelece as sanções penais derivadas de condutas e atividades que lesam o meio ambiente, também define, no art. 70, que infração administrativa ambiental é toda ação ou omissão que viola as regras jurídicas de uso, gozo, proteção e recuperação do meio ambiente.
Acrescenta o referido autor que as disposições da Lei 6.938/81, são gerais. Aplicam-se à transgressão a qualquer norma legal disciplinadora da preservação ou recuperação ambiental, mesmo quando não esteja na lei ou regulamento específico consignada sanção para o caso. Mas, leis especiais podem também estabelecer sanções administrativas para as infrações às suas normas, e, em tal caso, prevalecem as sanções nelas prescritas.
A Lei 9.605/98 apresenta o seguinte rol de sanções administrativas: advertência; multa simples; multa diária; apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e da flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; destruição ou inutilização do produto; embargo de obra ou atividade; demolição de obra; suspensão parcial ou total de atividades; restritiva de direitos.

3.1.1 Multa

?A multa simples será aplicada sempre que o agente, por negligência ou dolo: I ? advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de saná-las, no prazo assinado por órgão competente do SISNAMA ou pela Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha; II ? opuser embaraço à fiscalização dos órgãos do SISNAMA ou da Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha? (art. 72, parágrafo 3o, da Lei 9.605/98).
?A multa simples pode ser convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente? (art. 72, parágrafo 4o). Na esfera federal, o CONAMA tem competência para ?homologar acordos visando à transformação de penalidades pecuniárias na obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental? (art. 8o, IV, da Lei 6.938/81).
?A multa diária será aplicada sempre que o cometimento da infração se prolongar no tempo? (art. 72, parágrafo 5o, da Lei 9.605/98). Essa multa é um instrumento importante para não tolerar a permanência da infração. Se aplicada a multa simples e houver a continuidade do ilícito, a multa diária deve ser cominada.
?Os valores arrecadados em pagamento de multas por infração ambiental serão revertidos ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, criado pela Lei 7.797, de 10.7.89, Fundo Naval, criado pelo Decreto 20.923, de 8.1.32, fundos estaduais ou municipais de meio ambiente, ou correlatos, conforme dispuser o órgão arrecadador? (art. 73 da Lei 9.605/98).
?A multa terá por base a unidade, hectare, metro cúbico, quilograma ou outra medida pertinente, de acordo com o objeto jurídico lesado? (art.74). É uma inovação que pode permitir a adequação da pena pecuniária à agressão ambiental realizada.
?O valor da multa de que trata este Capítulo será fixado no regulamento desta Lei e corrigido periodicamente, com base nos índices estabelecidos na legislação pertinente, sendo o mínimo de R$ 50,00 (cinqüenta reais) e o máximo de R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais)? ? art. 75. A fixação do mínimo e o máximo da pena de multa foi essencial para guardar a legalidade dessa sanção. Estados e Municípios poderão fixar limites mínimos e máximo superiores ao da União.
?O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municípios, Distrito Federal ou Territórios substitui a multa federal na mesma hipótese de incidência? (art. 76 da Lei 9.605/98). Os processos administrativos podem correr paralelamente, mas o pagamento da multa nas unidades federadas implica o não-pagamento da multa federal. Esse artigo pode conduzir a favorecimento do réu ? pessoa física ou jurídica ?, pois as multas pagas nos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser menores do que a cominada pela União.

3.1.2 Perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público e/ou perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito

O art. 14, parágrafo 3o, da Lei n. 6.938/81, estabeleceu que na área federal a aplicação dessas medidas será atribuição da autoridade administrativa ou financeira que concedeu os benefícios, cumprindo resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). Cuida-se de medida de largo alcance na dissuasão da infração ambiental, se os estabelecimentos de crédito da União adotarem as determinações emanadas do órgão colegiado.
Para Paulo Affonso Leme Machado, o CONAMA só poderá aplicar essas sanções na esfera federal, mesmo que a lei não tenha previsto, por ser decorrência do princípio federativo, enquanto nos estados e nos municípios, seus organismos ambientais é que terão competência para propor as medidas punitivas dispostas no art. 14, II e III, da Lei n. 6.938/81.

3.1.3 Suspensão das atividades

A suspensão de atividades é a mais gravosa das medidas punitivas, podendo ter a forma de suspensão temporária ou definitiva. É primordial distinguir entre atividades licenciada e não licenciada na aplicação dessa sanção.

3.1.3.1 Suspensão de atividades licenciadas

O art. 10 da Lei 6.938/81 dispôs que

?a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependendo de prévio licenciamento por órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, sem prejuízo de outras licenças exigíveis?.

As penalidades estabelecidas no art. 14 da mencionada lei dizem respeito a atividades e estabelecimentos que estejam operando com prévia licença. Houve, portanto, um início de atividades da empresa caracterizada pela concordância do Poder Público que, ao licenciá-la, verificou a ocorrência das exigências legais. A punição posterior é decorrência do descumprimento das condições gerais ou específicas da licença. Essa diferenciação é de ser realizada, pois diferente é o sistema de suspensão de atividade não licenciada. Para Paulo Affonso Leme Machado a relocalização

?é medida que pode ser prevista num plano de zoneamento, quer municipal, quer estadual ou federal. Ainda que relocalizar (art. 12, parágrafo único, da Lei 6.803/80; art. 4o do Decreto-lei l.413/75) possa implicar uma suspensão temporária, não quer dizer uma suspensão definitiva. Dá-se uma oportunidade para o estabelecimento poluidor de transferir-se de local. Por isso, haverá um prazo para a relocalização. Dessa forma não se corta abruptamente a atividade produtora. Por isso, parece-nos que a relocalização não está proibida na esfera municipal ou estadual, não sendo a relocalização de competência exclusiva do Presidente da República. Do contrário, seria propor-se o fim do princípio constitucional federativo, anulando-se o direito fundamental do município modificar o seu zoneamento urbano, matéria de seu ?peculiar interesse?? .

continua na Parte II

Qual a natureza jurídica da responsabilidade administrativa ambiental?

O que é responsabilidade administrativa no direito ambiental?

Que tipo de responsabilidade civil se aplica em matéria ambiental?

Quais são os pressupostos da responsabilidade administrativa ambiental?