Como são denominadas as normas internacionais de aplicadas no setor público qual o organismo internacional responsável pela emissão das mesmas?

1. RESUMO

Com o presente estudo analisar-se-á a origem e necessidade de implementação de um sistema de Normas Internacionais de Contabilidade Pública (IPSAS), bem como, da pertinência e urgência  das mesmas como veículo condutor da informação financeira.

Sempre em salvaguarda do interesse público e do desenvolvimento das economias internacionais analisar-se-á no presente trabalho a urgência e caminhos espectáveis na adopção das Normas Internacionais de Contabilidade Pública (IPSAS).

Partindo do elemento histórico, analisar-se-á  as fundações das Normas Internacionais de Contabilidade Pública e do inequívoco paralelo entre sector privado (empresarial) e sector público, designadamente, das sinergias que os mesmos segregam e promovem.

Com o escopo último de perceber qual o caminho a seguir, tentar-se-á com o presente estudo consolidar as ideias, filosofia e ética que deverá presidir a um ideal SNC-AP.

2. INTRODUÇÃO E ELEMENTO HISTÓRICO

Why Are IPSAS’s Important?

The financial and sovereign debt crises have brought to light, as never before, the need for better financial reporting by governments worldwide, and the need for improvements in the management of public sector resources. Citizens are affected by a government’s financial management decisions. Strong and transparent financial reporting has the potential to improve public sector decision making and make governments more accountable to their constituents. The failure of governments to manage their finances has in the past, and could again in the future, have dramatic consequences such as loss of democratic control, social unrest, and the failure of governments to meet their commitments today and in the future. (IPSASB Fact Sheet – April 2014 - http://www.ifac.org/public-sector)

“Reforms of accounting systems has since been increasingly prioritised as a important element  in the process of rebuilding transparency, accountability and trust across European public sector entities, in the aftermath of the 2008-09 economic crisis”.  (EU, 2013)

A crise financeira internacional que grassou - e ainda grassa - o mundo ocidental relançou a urgência do tema coincidente com a relevância do relato financeiro útil no sector público.

A Contabilidade Pública tem passado por notáveis inovações, tanto a nível institucional como conceptual, facto que, tem determinado uma maior influência e visibilidade da mesma realidade (Chan, 2003).

A reforma do movimento designado New Public Mangement foi predominantemente reconhecida pelo seu carácter inovador, lançando ab initio, um novo olhar sobre a contabilidade ou, na palavra de alguns autores, reinventando-a.

As alterações económicas que ocorreram durante as últimas décadas no sentido da globalização, constituíram uma força fundamental no desenvolvimento do processo de harmonização da contabilidade ao nível internacional – privada e pública. Durante este período o Internacional Accounting Standards Board (IASB) afirmou-se como o principal organismo emissor de normas internacionais de contabilidade.

Nos últimos anos, verifica-se que a contabilidade tem sido seriamente pressionada para acompanhar a crescente complexidade dos negócios, nomeadamente dos negócios com instrumentos financeiros derivados cada vez mais complexos e variados.

Apesar da contabilidade procurar emitir normas adequadas a dar resposta aos novos desenvolvimentos dos mercados financeiros, a galopante velocidade da globalização destes mesmos mercados, com diferentes normativos contabilísticos e distintos mecanismos de cumprimento, aumentam ainda mais os riscos (Volker, 2002).

Simultaneamente, as pressões sobre a gestão das empresas, sobre a gestão para cumprir, as expectativas dos mercados, do aumento dos lucros – no sector privado – ocorridas ano após ano, conduziram ao comprometimento da produção de informação financeira transparente e tempestiva.

Designadamente no que ao sector privado concerne, escândalos financeiros como os da “Enron” ou da “Worldcom” abalaram a confiança dos investidores nos EUA e no mercado financeiro em que actuavam, facto que evidenciou e colocou em tónica que: “tornou-se evidente a necessidade de algumas mudanças e reformas fundamentais de modo a garantir uma informação financeira precisa, transparente e útil” (Volker. 2002).     

Extrapolando de tal paradigma para as contas públicas da UE, a realidade contabilista de alguns estados membros vieram, também elas, colocar em evidência a inadequação do sistema implementado - Sistema para as Estatísticas Orçamentais.

Na verdade a informação financeira prestada pelos estado membros, designadamente, entre outros, da Grécia onde primeiro se sentiu tal inadequação, com as conhecidas consequências com repercussão interna e europeia, patenteou a não redução do risco que tal informação insuficiente encerrava em si mesmo.     

Desde a década de 90 do século transacto que temos assistido a um movimento global com vista à harmonização internacional da contabilidade pública em todos os subsectores da Administração Pública, incluindo governo central e local.

Este movimento tem tido especial enfoque no que à União Europeia concerne, onde várias reformas têm sido introduzias pelos estados-membros a ritmos, contudo, diferentes.

As várias pressões políticas e institucionais, nomeadamente de entidades financiadoras e da União Europeia têm impulsionado esta mudança um pouco por toda a Europa continental.

3. NORMAS INTERNACIONAIS DE CONTABILIDADE PÚBLICA (IPSAS)

Prefácio às Normas Internacionais de Contabilidade do Sector Público

A missão da International Federation of Accountants (IFAC), como estabelecido nos seus estatutos, é "servir o interesse público, fortalecer a profissão contabilística em todo o mundo e contribuir para o desenvolvimento de economias internacionais fortes ao estabelecer e promover a aderência a normas profissionais de alta qualidade, procurando a convergência internacional de tais normas e defendendo no interesse público os aspetos em que a perícia da profissão é da maior relevância".

Ao perseguir esta missão, a IFAC (International Federation of Accounts) criou o IPSASB (International Accounting Standards Board), constituído por um Conselho da IFAC criado especificamente para desenvolver e emitir sob a sua própria autoridade Normas Internacionais de Contabilidade do Sector Público (IPSAS), baseadas na adopção do accrual accounting (regime de acréscimo), referencial a utilizar pelos diversos países.

As IPSAS’s visam assim estabelecer os requisitos de reconhecimento, mensuração, apresentação e divulgação que tratem de transacções e acontecimentos nas demonstrações financeiras com finalidade geral.

Na verdade, as IPSAS’s são designadas para se aplicarem às demonstrações financeiras com finalidade geral de todas as entidades do sector público, entendido no seu sentido mais lato e por forma a não deixarem de parte ou esquecido os braços mais longos ou menos visíveis do estado.

As entidades do sector público incluem, desta forma, governos nacionais, governos regionais (por exemplo, estatal, provincial, territorial), governos locais (por exemplo, cidade, município) e as suas entidades componentes (por exemplo, agências, conselhos, comissões), salvo se declarado de forma diferente.

Será contudo de ressaltar que as Normas não serão de aplicar às denominadas Empresas Comerciais Governamentais, que, por definição da mesma IFAC deverão reunir os seguintes requisitos:

(a)  entidade com o poder de contratar em seu próprio nome;

(b)  com autoridade financeira e operacional para levar a efeito um negócio;

(c) Vende bens e serviços, no curso normal da sua actividade, a outras entidades com lucro ou recuperação total do custo;

(d)  Não está dependente de financiamento continuado do governo para ser uma entidade em continuidade; e

(e)  É controlada por uma entidade do sector público.Para estas entidades (Empresas Comerciais Governamentais), entendeu-se ser de aplicar as Normas Internacionais de Relato Financeiro (IFRS’s) que são emitidas pelo  International Accounting Standards Board (IASB), previsivelmente, devido à autonomia que as mesmas entidades encerram face ao sector público.

Voltando às IPSAS´s, verificamos que a adopção das mesmas (IPSAS’s) pelos governos melhorará, não só a qualidade da informação, mas também e, mormente, a comparabilidade da mesma informação financeira relatada pelas entidades do sector público em todo o mundo.

Convém, contudo, realçar que o IPSASB reconhece o direito de governos e normalizadores nacionais estabelecerem normas e directrizes contabilísticas para relato financeiro nas suas jurisdições, não sendo, tal actuação no domínio do direito interno nacional, colidente com o escopo que subjaz à criação das mesmas normas de relato financeiro Internacional.

O IPSASB encoraja, contudo, a adopção das IPSAS’s e a harmonização dos requisitos nacionais com as IPSAS’s. As demonstrações financeiras só devem ser descritas como cumprindo as IPSAS’s se derem cumprimento a todos os requisitos da cada IPSAS aplicável.

O IPSASB desenvolve IPSAS’s que se aplicam ao regime de contabilidade de acréscimo e IPSAS’s que se aplicam ao regime de contabilidade de caixa.

Desenvolve IPSAS’s em acréscimo que:

ü   Convergem com as Normas Internacionais de Relato Financeiro (IFRS’s) emitidas pelo International Accounting Standards Board (IASB) adaptando-as a um contexto de sector público sempre que apropriado (o IPSASB pretende, sempre que possível, manter o tratamento contabilístico e o texto original das IFRS’s a menos que haja um aspecto significativo do sector público que dê lugar a um afastamento);

ü   Tratam de aspectos de relato do sector público que não são ou não estão exaustivamente tratados nas IFRS’s existentes ou, relativamente aos quais, não tenham sido desenvolvidas IFRS’s pelo IASB.

Como muitas das IPSAS’s com base no acréscimo são baseadas em IFRS’s, a "Estrutura Conceptual para a Preparação e Apresentação de Demonstrações Financeiras" do IASB é um referencial relevante para os “utentes” das IPSAS’s.

Quando o regime de contabilidade de acréscimo está subjacente na preparação das demonstrações financeiras, as DF´s incluirão a demonstração da posição financeira, a demonstração do desempenho financeiro, a demonstração de fluxos de caixa e a demonstração de alterações no activo líquido/capital próprio.

Saliente-se ainda que, o IPSASB também emitiu uma norma de base de caixa IPSAS global que inclui secções de divulgações obrigatórias e incentivadas. Quando o regime de contabilidade de caixa está subjacente na preparação das demonstrações financeiras, a demonstração financeira principal é a demonstração dos recebimentos e pagamentos de caixa.

A norma do Regime de Caixa IPSAS incentiva uma entidade a divulgar voluntariamente informação com base em acréscimo, apesar das suas demonstrações financeiras nucleares serem apresentadas segundo o regime de contabilidade de caixa.

Refira-se também que, uma entidade no processo de alteração da contabilidade de caixa para a contabilidade de acréscimo pode desejar incluir determinadas divulgações com base em acréscimo durante este processo. 

O IPSASB pretende também facilitar o cumprimento das IPSAS’s em regime de acréscimo por meio do uso de disposições transitórias em certas normas. 

3.1 EPSAS – European Public Sector Accounting Standards

Tendo como objetivo promover a harmonização contabilística no sector público dentro dos estados membros da UE e a implementação de padrões contabilísticos – mais fiáveis– a Comissão europeia sempre com as IPSAS como base e filosofia, tenciona ver desenvolvido um conjunto de normas contabilísticas a partir daquelas (IPSAS), denominadas EPSAS – European Public Sector Accounting Standards, como resultado da necessidade de:

•     Incrementar a transparência na prestação de contas de forma a auxiliar a tomada de decisões.

•     Crescente participação dos estados nos mercados de capitais.

•     Importância económica de alguns estados.

•     Exigências superiores na prestação de contas.

•     Implicações ao nível da eficiência e efectividade.

•     Fiabilidade da informação.

Relatório de 6 Março de 2013 da Comissão Europeia, que defende o desenvolvimento de EPSAS:

•     as IPSAS não abordam todas as especificidades inerentes aos diversos membros da UE. O projecto das IPSAS aborda preferencialmente a reforma da contabilidade patrimonial no sector público, não existindo um desenvolvimento harmonizado de uma contabilidade orçamental, quando o orçamento ocupa uma importância significativa (vital) ao nível dos instrumentos de gestão financeira dos governos.

•     Considera-se que as IPSAS são uma base apropriada para o desenvolvimento das EPSAS.

•      Cerca de metade das IPSAS podem ser adotadas sem alterações

 Consigne-se, contudo que, até à data, inexistem EPSAS positivadas, permanecendo tal entendimento no domínio das intenções da referida entidade, fazendo-se no presente estudo referência às mesmas, por constituírem também elas um mecanismo essencial na percepção e compreensão do espírito que preside(iu) à criação/manutenção das IPSAS´s.

4. NECESSIDADE DE UM NOVO SNC-AP

Face a tudo o que ficou dito e tendo em conta aos pressupostos que se encontram na génese das IPSAS´s, seremos obrigados a questionar a necessidade de implementação de um novo SNC-AP que, acolha as boas regras ditadas pelo IPSASB e que, como escopo último almeje ultrapassar as limitações do POCP, designadamente:

      •      Vários planos setoriais que diminuem a comparabilidade.

•      A harmonização com outros estados que permita uma comparação de estatísticas.

•      O POCP não possui uma estrutura conceptual, o que diminui a comparabilidade na medida em que, inexistem princípios básicos que permitam uma homogeneização contabilística.

•      POCP não prevê matéria relativa a consolidação de contas (Portaria n.º474/2010 – orientação CNCAP).

•      Base do POCP (POC) revogado logo maior distanciamento face ao sector privado e ao setor não lucrativo.

•      Normalização contabilística fragmentada e inconsistente.

Limitações que, ultima ratio, prejudicam a consolidação de contas no sector público, entendido como o processo de apuramento da execução do orçamento de estado.

Constituem-se assim como objectivos do SNC-AP:

•      Implementação plena da base de acréscimo.

•     Preparar o processo de implementação dos orçamentos na base do acréscimo.

•     Harmonização contabilística internacional.

•     Facilitar a preparação pela DGO das demonstrações orçamentais e financeiras, individuais e consolidadas do Estado.

•  Definir um conteúdo mínimo para o relatório de gestão, incluindo indicadores de desempenho orçamental, económico-financeiro e não financeiro.

•    Incrementar a qualidade da informação orçamental e financeira.

•     Facilitar os procedimentos de consolidação com uma aproximação ao SNC e ao SNC-ESNL.

•   Contribuir para a satisfação das necessidades dos utilizadores da informação do sistema de contabilidade e relato orçamental e financeiro das Administrações Públicas.

•  Permitir uma abordagem com base numa perspectiva de custo beneficio, procurando um equilíbrio entre as alterações preconizadas e o normativo e estruturas de apoio instaladas (nomeadamente de sistemas de informação).

 5. CONCLUSÃO

A realidade contabilística evidencia a co-existência de uma panóplia de práticas contabilísticas, pese embora a tendência geral ditada pelas boas práticas de aproximação entre a contabilidade pública e a contabilidade privada (empresarial), salientando-se as IPSAS´s como modelo padrão para a harmonização conducente a uma informação uniforme e mais transparente, facilitadora de uma leitura única por parte dos intervenientes, entendidos na sua globalidade, sejam, os estados nacionais, os governos, as autarquias, os investidores, os demais estados a nível global e mesmo o cidadão.

Neste escopo, e embora ainda distantes de um modelo coerente de harmonização entre os estados-membros e de conciliação entre a contabilidade pública e as contas nacionais, constata-se que as principais mudanças, lidas por referência ao elemento histórico, têm sido vincadamente ditadas e/ou influenciadas pelos princípios contabilísticos adoptados pelo sector privado, designadamente no que concerne ao regime do acréscimo, com vista a caminhar no sentido de um modelo ideal que:

            1. elabore as contas consolidadas da administração pública.

2. garanta a equidade inter-gerações ao focar a contabilização dos rendimentos e dos gastos, ao invés dos fluxos de caixa.

3. melhore a relevância e a qualidade da informação produzida.
4. aumente a transparência no que concerne à posição financeira e ao desempenho das entidades ligadas ao sector público.

5. promova a comparabilidade da informação, mormente entre os vários níveis do governo dentro de um mesmo país.

6. aproxime a contabilidade pública às contas nacionais.

7. melhore a gestão pública através de medidas de desempenho.               

8. promova uma maior accountability das contas públicas.

(Hugo Telinhos Braga)

Qual é o órgão que ajudará na implantação das normas internacionais aplicadas ao setor público através da edição instruções de procedimentos contábeis?

Quem emite as normas internacionais de contabilidade?

Qual é o órgão responsável pela elaboração e edição das normas internacionais aplicadas ao setor público?

Quais os órgãos responsáveis pela elaboração e revisão das normas?